חוק השידורים, בג״ץ והרשות השנייה: כיצד נולד משבר סמכויות

רפורמת התקשורת יצאה לדרך כמהלך שנועד לעדכן את מערכת השידורים הישראלית לעידן הסטרימינג, אך בתוך חודשים קיבלה משמעות רחבה בהרבה. שינויי הטכנולוגיה נותרו ברקע, בעוד שמרכז הדיון עבר לחלוקת הסמכויות בין מוסדות המדינה ולשאלה מי יעצב את כללי הכוח של שוק התקשורת בעשור הקרוב.

בלב המערכת ניצבת הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו היא הרגולטור המרכזי של השידורים המסחריים בישראל מאז הקמתה בשנת 1990.תפקידה הוא לפקח על גופי השידור, לאכוף את הוראות החוק, לאשר עסקאות ומבנה בעלות, ולפקח על עמידה במחויבויות ציבוריות ובהשקעה ביצירה ישראלית. מבחינה מוסדית, מועצת הרשות היא אחד ממוקדי קבלת ההחלטות המשפיעים ביותר בשוק התקשורת. לכן המחלוקת סביב הרכב המועצה לא עוסקת רק בזהות חבריה, היא עוסקת בשליטה באחד ממנגנוני ה־Gatekeeping המרכזיים של שוק המדיה הישראלי ובסמכות לקבל החלטות בעלות השלכות כלכליות, רגולטוריות וציבוריות רחבות

חשיבותה של מועצת הרשות התחדדה עוד יותר משום שבתקופת המעבר לקידום חוק השידורים המשיכה הרשות השנייה להחזיק בסמכויותיה המלאות מכוח החוק הקיים. במקביל להליכי החקיקה, נדרשה המועצה לדון ולהכריע בסוגיות רגולטוריות משמעותיות, ובהן גם עסקאות בשוק השידורים. השילוב בין רפורמה המבקשת להחליף את הרגולטור לבין מאבק משפטי על יכולתו של הרגולטור הקיים להמשיך לפעול הפך את הרשות השנייה למוקד העימות בין הממשלה לבג״ץ.

רפורמת התקשורת ביקשה לעצב מחדש את מבנה הרגולציה ולהתאימו למציאות שבה הגבול בין שידור מסורתי, סטרימינג, רשתות חברתיות ופלטפורמות בינלאומיות הולך ומיטשטש. תומכי המהלך ראו בו עדכון הכרחי של מערכת שהתפתחה לאורך עשרות שנים, ואילו מתנגדיו הזהירו מפני הרחבת השפעתו של הדרג הפוליטי על מנגנוני הפיקוח.

הדיון הציבורי עבר בהדרגה מסוגיות של מבנה רגולטורי לסוגיית השליטה במוסדות עצמם. בעולם הרגולציה, הגוף המפקח קובע את תנאי הכניסה לשוק, את מדיניות האכיפה ואת כללי הפעולה של השחקנים המרכזיים. זהות מקבלי ההחלטות הפכה אפוא לחלק בלתי נפרד מן המחלוקת סביב החוק.

המחלוקת סביב מועצת הרשות השנייה האיצה את המעבר מעימות רגולטורי לעימות מוסדי. חוק הרשות השנייה קובע את הרכב המועצה ואת תנאי הכשירות הנדרשים לפעילותה. לאחר שהתפטרותם של כמה מחברי המועצה הורידה את מספר החברים מתחת לרף הקבוע בחוק, עלתה השאלה האם מוסד כזה רשאי להמשיך ולהפעיל את סמכויותיו.

בעתירות שהוגשו לבית המשפט העליון נטען כי ההתפטרויות נועדו לסכל את המשך פעילות המועצה ואת בירור ההליכים המשפטיים. במסגרת צו ביניים קבע בג”ץ כי קיים חשד כבד לכך שזהו הרקע למהלך, ולכן הורה שלצורך התקופה הזמנית לא יובאו אותן התפטרויות בחשבון בעת בחינת יכולתה של המועצה להמשיך לפעול.

החלטת בג”ץ סימנה תפנית משמעותית בדיון. השופטים לא ביטלו את הוראות החוק ולא שינו את נוסחו, אלא הפעילו את סמכותם להעניק סעד זמני שנועד לשמר את יעילות ההליך השיפוטי ולמנוע יצירת עובדות מוגמרות בטרם תוכרע העתירה.

עמדת הממשלה נשענה על תפיסה משפטית שונה. לשיטתה, כאשר המחוקק קובע תנאי מספרי מפורש להפעלת מועצה סטטוטורית, אין לבית המשפט סמכות להעניק סעד שתוצאתו המעשית היא אי־החלת אותו תנאי. מנקודת מבטה, מדובר בחריגה מגבולות הפרשנות אל תחום השמור למחוקק.

החלטת הממשלה שלא להכיר בהחלטות שתתקבלנה מכוח צו הביניים הרחיבה את גבולות המחלוקת. מוקד הדיון עבר משאלת פרשנותו של חוק התקשורת לשאלת היקף סמכותו של בית המשפט במתן סעדים זמניים והיקף חובת הציות של הרשות המבצעת להחלטותיו.

הסוגיה המשפטית שנוצרה חורגת בהרבה מענף התקשורת. היא עוסקת בשאלה האם סמכותו של בית המשפט להעניק סעדים זמניים מאפשרת גם מתן פתרון בעל השלכות מוסדיות רחבות כאשר קיים חשש לסיכול ההליך השיפוטי.

הספרות החוקתית המשווה מקדישה תשומת לב רבה להיקף סמכותו של בית המשפט במתן סעדים זמניים בעלי השלכות מוסדיות. תפיסה אחת רואה בצו הביניים חלק בלתי נפרד ממנגנון הביקורת השיפוטית. לפי גישה זו, כאשר קיים חשש ממשי שסעד זמני לא יינתן וההליך המשפטי יאבד את משמעותו עקב יצירת עובדות בלתי הפיכות, רשאי בית המשפט להעניק סעד רחב דיו כדי לשמר את יכולתו להכריע בעתירה באופן אפקטיבי.

תפיסה אחרת מעניקה משקל מכריע לעקרון חוקיות המינהל ולהפרדת הרשויות. לפי גישה זו, סמכותו של בית המשפט לפרש את הדין ולהעניק סעדים אינה כוללת אפשרות ליצור בפועל הסדר נורמטיבי החורג מלשונו של החוק, גם כאשר מטרתו היא הגנה על ההליך השיפוטי. מוקד המחלוקת אינו עצם חשיבותה של הביקורת השיפוטית,מוקד המחלוקת נוגע בגבולות הכוח השיפוטי בעת עיצוב סעדים זמניים. השאלה העומדת בבסיס הדיון היא האם סעד דיוני רשאי להביא לתוצאה מעשית השונה מן ההסדר הסטטוטורי שקבע המחוקק, או שמא כל שינוי בעל משמעות נורמטיבית מצוי בסמכותה הבלעדית של הרשות המחוקקת. סביב שאלה זו מתנהלים זה שנים דיונים בבתי משפט חוקתיים וגם בספרות האקדמית במדינות דמוקרטיות רבות, והיא ניצבת גם במרכז המחלוקת שהתפתחה סביב הרשות השנייה וחוק השידורים בישראל.

הרשות השנייה הפכה בתוך זמן קצר ממוסד רגולטורי למקרה מבחן חוקתי. באמצעותה מתבררות כיום שאלות יסוד על חלוקת הסמכויות בין הרשויות, על מקומה של הביקורת השיפוטית ועל יחסי הגומלין בין המחוקק, הממשלה ובית המשפט.

רצף האירועים ממחיש מעבר עקבי מדיון מקצועי על שוק התקשורת לעימות מוסדי רחב היקף. סוגיות של רגולציה, משפט חוקתי ומבנה המשטר נפגשו באותה זירה, והפכו את חוק התקשורת לאחד ממקרי המבחן המשמעותיים ביותר של יחסי הרשויות בישראל בשנים האחרונות.