ערוץ 14, משרד התקשורת והקרב על העתיד

על פי דיווחים שפורסמו, משרד התקשורת מקדם מהלך רגולטורי שעשוי להקל על תנאי רישוי או עלויות רישוי של גופי שידור, כאשר ערוץ 14 מצוי במוקד הדיון הציבורי.

דווקא רישיון תקשורת, שנראה במשך שנים כמסמך מנהלי טכני, הפך בעשור האחרון לאחד הנכסים האסטרטגיים המשמעותיים ביותר בכלכלת המדיה. אם בעבר רישיון שידורים הגדיר את גבולות פעילותו של גוף תקשורת, הרי שכיום מרכז הכובד עבר לשליטה בשרשרת הערך כולה. השאלה כבר אינה מי מייצר את התוכן, אלא מי שולט במסלול המלא שבין יצירתו, הפצתו, צריכתו והמידע המצטבר על המשתמש. ככל שהמרחק בין ארבע התחנות הללו מתקצר, כך משתנה גם משמעותו של הכוח הכלכלי.

כדי להבין את משמעות השינוי, חשוב להבחין בין שלוש שכבות שונות של בעלות. השכבה הראשונה היא בעלות בחברת המדיה עצמה. כך למשל, ערוץ 14 מופעל בידי החברה המחזיקה ברישיון השידורים ונמצאת בשליטת איש העסקים יצחק מירילשוילי. השכבה השנייה היא החברה המחזיקה ברישיון הרגולטורי. במקרה של ערוץ 14, אותה חברה מבקשת כעת להוסיף גם רישיון תקשורת מכוח חוק התקשורת, נוסף על רישיון השידורים שבו היא כבר מחזיקה. השכבה השלישית היא חברות־בנות או מיזמים ייעודיים שבאמצעותם ניתן להפעיל שירותים משלימים, דוגמת שירותי סטרימינג, פלטפורמות OTT או שירותים דיגיטליים אחרים. ההבחנה הזו חשובה משום שהדיון הציבורי מתמקד פעמים רבות במותג הטלוויזיוני, בעוד שהרגולציה עוסקת למעשה בחברה המשפטית שמפעילה אותו.

המודל הזה כבר קיים בישראל. FreeTVהיא לא ערוץ טלוויזיה וגם לא מחזיקה ברישיון שידורים כשל ערוץ 12 או ערוץ 14. מדובר בחברה נפרדת שהוקמה כמיזם משותף של קשת ושל קבוצת RGE לצורך הפעלת שירות סטרימינג. קשת עצמה מחזיקה ברישיון השידורים של ערוץ 12, בעוד ש־FreeTV היא ישות משפטית נפרדת הפועלת במודל OTT. גם קבוצת RGE מחזיקה במקביל בנכסי תוכן נוספים, ובהם ערוץ הספורט, ערוץ הילדים וערוצים ייעודיים נוספים. מבחינה מבנית, קבוצות המדיה הגדולות כבר אינן פועלות באמצעות חברה אחת המחזיקה בכל הפעילויות, אלא באמצעות אשכול של חברות ייעודיות שכל אחת מהן מחזיקה ברישיונות שונים ומבצעת פעילות עסקית שונה.

גם חברות התקשורת המסורתיות אימצו לאורך השנים את אותו מודל. בזק מחזיקה ב־yes, סלקום מפעילה את סלקום TV, פרטנר מפעילה את פרטנר TV, ו־HOT משלבת תשתיות, שירותי אינטרנט, סלולר וטלוויזיה תחת אותה קבוצה עסקית. במילים אחרות, הגבול בין חברת תוכן לבין חברת תקשורת החל להיטשטש כבר לפני שנים, והדיון הנוכחי עוסק בעיקר בשאלה האם גם גופי שידור מסחריים נוספים יוכלו להרחיב את סל הרישיונות שבידיהם באותה מתכונת.

נקודת המפנה הזו אינה ייחודית לישראל. כמעט כל הרגולטורים המובילים בעולם עוסקים כיום באותה דילמה בדיוק. המודל שעליו נשענה רגולציית התקשורת במשך עשרות שנים התבסס על הפרדה מוסדית בין יצרני תוכן, מפעילי תשתיות, מפיצי שידורים וספקי שירותי תקשורת. ההנחה הייתה שכל מוקד כוח מחייב מערכת פיקוח שונה. הכלכלה הדיגיטלית פירקה בהדרגה את המבנה הזה. אותה חברה יכולה כיום להפיק חדשות, להפעיל שירות סטרימינג, לנהל פלטפורמת פרסום, להציע שירותי תקשורת, לאסוף מידע התנהגותי ולבנות מערכת יחסים ישירה ורציפה עם המשתמש. כתוצאה מכך, מוקדי כוח שבעבר פעלו במקביל מתכנסים אל אותו מרכז קבלת החלטות.

זו גם הסיבה שהדיון סביב ערוץ 14 חורג בהרבה משאלת הרישיון עצמו. מבחינה משפטית, בקשת החברה המפעילה היא בקשה לקבל רישיון נוסף מכוח חוק התקשורת. מבחינה אסטרטגית, מדובר בשאלה האם המדינה מבקשת להמשיך להסדיר תחומים נפרדים, או להכיר בכך שהתוכן, הפלטפורמה והתשתית הפכו למערכת עסקית אחת. ההכרעה הזו תשפיע לא רק על ערוץ 14, אלא על כל גוף מדיה שיבקש בעתיד לאחד תחתיו פעילות של שידור, סטרימינג ושירותי תקשורת.

דווקא הניסיון הבינלאומי מלמד כי הוויכוח כמעט אף פעם אינו מתחיל בשאלה האם יש לאפשר אינטגרציה, אלא כיצד להגביל את הכוח שהיא מייצרת. בארצות הברית, הדיון שמובילה ה־FCC מתמקד בהתאמת כללי הבעלות לעידן שבו Netflix, YouTube, Amazon, Apple, Disney וחברות הכבלים מתחרות באותם שווקים. נקודת המוצא היא שהפרדה מלאכותית בין שידור, תקשורת וסטרימינג כבר אינה משקפת את המציאות. לכן מוקד הבדיקה עבר מסוג הרישיון אל רמת הריכוזיות בפועל, היקף השליטה בשרשרת הערך והשפעת המיזוגים על התחרות.

גרמניה בחרה מסלול שונה. הגוף המפקח KEK בוחן לא רק ריכוזיות כלכלית אלא גם ריכוזיות תקשורתית. המדד המרכזי אינו מחזור ההכנסות אלא יכולתו של גוף יחיד להשפיע על עיצוב סדר היום הציבורי. כוח נמדד באמצעות שילוב של חשיפה, בעלות צולבת ושליטה במוקדי מידע, ולא רק באמצעות שווי שוק.

בצרפת הורחבה התפיסה הזו עוד יותר. רשות ARCOM רואה ברישיון השידורים משאב ציבורי ולא נכס פרטי. בהתאם לכך היא מוסמכת לבחון מחדש רישיונות ואף שלא לחדשם אם היא סבורה שהאיזון בין תחרות, פלורליזם ואינטרס ציבורי נפגע. בכך היא הפכה את מבחן ההשפעה הציבורית לחלק בלתי נפרד ממדיניות הרישוי.

בהודו מתנהלת מחלוקת שונה. הרגולטורים מבקשים לעודד השקעות וצמיחה בשוק דיגיטלי של יותר ממיליארד וארבע מאות מיליון תושבים, אך במקביל בוחנים מגבלות על בעלויות צולבות בין גופי חדשות, פלטפורמות סטרימינג וחברות תקשורת. ככל שהשוק גדל, כך גדל גם החשש מפני ריכוז מוקדי כוח בידי מספר מצומצם של קבוצות מדיה.

סין מציגה תפיסה הפוכה כמעט לחלוטין. המדינה אינה מבקשת לאזן בין מוקדי כוח פרטיים אלא לרכז את השליטה ברישוי, בתוכן ובפלטפורמות תחת פיקוח ממשלתי. גם שם מיטשטשים הגבולות בין שידור, סטרימינג ותקשורת, אך במקום לעודד תחרות, הרגולציה נועדה להבטיח שליטה במידע, באלגוריתמים ובהפצת התוכן.

ההשוואה בין המדינות חושפת מכנה משותף ברור. אף אחת מהן אינה דנה עוד בשאלה האם גוף שידור רשאי להתרחב לעולמות הסטרימינג או התקשורת. ההנחה הזו התקבלה כמעט בכל מקום. מוקד הדיון עבר לשאלה אחרת לחלוטין: מהם מנגנוני האיזון הנדרשים כאשר אותו גוף מחזיק גם בתוכן, גם בפלטפורמת ההפצה, גם במידע המצטבר על המשתמש וגם ביכולת להשפיע על האופן שבו הציבור נחשף למידע.

דווקא משום שערוץ 14 ניצב במרכז הדיון, קל להתפתות לראות במהלך הזה מחלוקת פוליטית נוספת. בפועל, מדובר בוויכוח עמוק בהרבה על האופן שבו בני אדם תופסים כוח. זה עניין פסיכולוגי נקי, ידוע כי אותה החלטה רגולטורית יכולה להיתפס כהרחבת חופש ותחרות בעיני קבוצה אחת, וכריכוז סמכויות מסוכן בעיני קבוצה אחרת. ההבדל אינו נובע רק מהעובדות, אלא ממסגרות הפרשנות שדרכן הציבור בוחן מוסדות, שווקים ואמון. לכן ערוץ 14 הפך לסמל, בעוד שהשאלה האמיתית חורגת בהרבה מזהותו של כל שחקן בודד.

אפשר להסתכל על הנושא גם במבט פילוסופי, הדיון עוסק במתח עתיק בין חירות לריסון. כל מהפכה טכנולוגית מערערת מחדש את גבולות הכוח ומאלצת את החברה להכריע האם להתאים את מוסדותיה למציאות החדשה או לנסות לשמר את גבולות העבר. הרגולציה אינה רק מערכת של מגבלות; היא הדרך שבה חברה מגדירה מי רשאי לצבור עוצמה, באילו תנאים, ומהם מנגנוני האיזון שנועדו להבטיח כי חדשנות לא תהפוך לריכוזיות בלתי מבוקרת.

וזאת דילמה שרק תלך ותתעצם. בינה מלאכותית לא רק עוזרת לנו ליצור תוכן, היא כבר למעשה משמשת כמנוע המנהל המלצות, פרסום, חיפוש, תרגום, שירות לקוחות, קבלת החלטות והיכרות עמוקה עם דפוסי ההתנהגות של המשתמש. ככל שהאלגוריתם לומד יותר, כך מיטשטש גם הגבול בין חברת מדיה, חברת תוכנה, חברת תקשורת ופלטפורמת מידע. במציאות כזו, מוקד הכוח כבר אינו מצוי רק בבעלות על התוכן, אלא ביכולת לחבר בין התוכן, ההפצה, הנתונים והמודלים החישוביים המפרשים אותם בזמן אמת.

משום כך, השאלה שתעמוד בפני הרגולטורים בעידן הקרוב לא תהיה האם לאפשר לגוף מסוים להחזיק ברישיון נוסף, אלא כיצד לבנות מסגרת רגולטורית המסוגלת להתמודד עם שינויים טקטוניים שטרם התרחשו במלואם. רגולציה המבקשת לפתור את אתגרי ההווה בלבד עלולה להפוך בתוך שנים ספורות למכשול בפני החדשנות או לחלופין לאפשר ריכוזיות שלא ניתן יהיה לפרק בדיעבד. מבחן ההצלחה של מדיניות התקשורת לא יימדד ביכולתה להסדיר את השוק כפי שהוא היום, אלא ביכולתה להכשיר את השוק כפי שהוא צפוי להיראות בעוד עשור, כאשר הגבולות בין תקשורת, בינה מלאכותית, נתונים ופלטפורמות יהיו כמעט בלתי ניתנים להבחנה.

לחצו לשיחה עם הכותב